O Ártico: periferia gelada ou arena geopolítica?

Ao longo da História, o Ártico, região que ocupa cerca de 4% da superfície terrestre, estendendo-se por aproximadamente 20.000.000 km2 (Murray, 2014), tem sido comummente entendido e percecionado pela opinião pública como uma espécie de “terra de ninguém” (Stephen, Knecht & Bartsch, 2018), uma região gelada na periferia geográfica e política do planeta (Bye, 2018, p. 1) aparentemente sem interesses de maior relevância. Esta perceção não corresponde à realidade e, através de uma breve análise da evolução da geopolítica do Ártico nos últimos anos e das motivações e interesses de alguns dos principais players das relações internacionais, procurarei sintetizar o porquê.

Importa, desde já, identificar os atores centrais, aqueles que, devido à sua localização geográfica, têm interesses mais evidentes na região: o Canadá, a Rússia, os EUA, a Dinamarca, a Islândia, a Noruega, a Suécia e a Finlândia. Estes Estados, denominados Arctic states, são os membros constituintes do Conselho do Ártico, um fórum intergovernamental criado em 1996 através da Declaração de Ottawa. No âmbito deste fórum tem-se fomentado a estabilidade, cooperação, coordenação e interação entre ditos Estados, as comunidades indígenas do Ártico e outros habitantes da região no que toca a questões comuns, designadamente a proteção ambiental do Ártico e a promoção do desenvolvimento sustentável (Arctic Council Secretariat, 2020); contudo, as questões relativas ao domínio da segurança militar estão fora do âmbito de atuação do Conselho do Ártico, de acordo com a nota ao artigo 1º da Declaração de Ottawa.

Sobretudo desde o final da Guerra Fria, e à medida que fenómenos como o aquecimento global contribuíram para o degelo dos calotes polares e para a subida do nível médio das águas do mar, o Ártico tornou-se no exemplo primordial dos efeitos perniciosos das alterações climáticas, e da necessidade de pôr em prática medidas eficazes para os conter. Contudo, esta situação tem também uma vertente económica que pode não ser imediatamente inteligível numa primeira análise. As alterações climáticas e o degelo facilitaram os acessos à região, permitindo a criação de novas rotas marítimas que poderiam encurtar as distâncias entre a Ásia e Europa (Bye, 2018, p. 2) e, aliados aos desenvolvimentos tecnológicos, tornaram potencialmente viável a extração dos abundantes recursos naturais do Ártico (Murray, 2014). A título de exemplo, de acordo com o U.S. Geological Survey de 2008, o Ártico compreenderia grande parte das reservas de gás natural e petróleo por descobrir (Gautier et al., 2009 apud Bye, 2018, p. 2), incluindo cerca de 30% das reservas mundiais inexploradas de gás natural e 13% do stock de petróleo inexplorado, entre muitos outros valiosos recursos naturais.

Estes fatores despertaram, naturalmente, o interesse dos mais variados atores internacionais, desde Estados a empresas multinacionais, contribuindo para promover a atratividade da região não só para os Arctic states.

Após largos anos de cooperação, a evolução do status quo internacional, marcada pela deterioração da segurança a nível europeu e das relações entre alguns dos membros do Conselho do Ártico, despertou tensões que se têm vindo a refletir recentemente na geopolítica do Ártico. Assim, conseguimos, desde logo, aferir que existe um significativo potencial para o conflito, neste caso muito interligado com as próprias relações entre estes atores noutros palcos e com as consequências das alterações climáticas.

Nos últimos anos, a generalidade dos Arctic states tem vindo a adotar uma postura mais assertiva quanto ao Ártico. Apesar de nenhum Estado ter soberania sobre o Oceano Ártico, parte das Zonas Económicas Exclusivas de cinco destes Estados – Canadá, Dinamarca, EUA, Noruega e Rússia – estende-se por este Oceano, e todos eles já apresentaram reivindicações territoriais sobre certas regiões do Ártico, em vários casos conflituantes entre si. O exemplo mais evidente deste comportamento aguerrido chega-nos da parte da Rússia, que tem vindo a aumentar significativamente a sua presença e atividade militar na região, estabelecendo numerosas bases militares, investindo sistemas antimísseis e apostando no reforço e modernização da sua Frota do Norte (Deyvatkin, 2018 apud Bye, 2018, p. 3). Esta postura deve-se, em grande medida, ao facto de a Federação Russa percecionar a estratégia de expansão de influência no Ártico quer por parte dos demais Arctic states, como por parte de outros países como uma ameaça à sua segurança nacional, ao mesmo tempo que procura recuperar o poderio militar que caracterizava a antiga URSS, entendendo a zona a norte do Círculo Polar Ártico, onde tem clara predominância, como essencial para atingir este objetivo. Para além disso, as regiões russas do Ártico são particularmente ricas em recursos minerais, tais como zinco, cobre, diamantes ou ouro, primordialmente localizados na Península de Kola (Conley & Rohloff, 2015, p. 53).

Contrastando com a posição russa, os EUA, de um modo geral, têm-se mantido “à margem” no que respeita ao Ártico, adotando uma postura discreta e reservada, não efetuando esforços evidentes para pôr em prática uma estratégia específica. Apesar de esta abordagem poder causar estranheza, sobretudo devido à ênfase que George W. Bush e Barack Obama haviam colocado na importância do Ártico, a verdade é que a região tem um papel muito menos central para a segurança dos EUA do que para a da Rússia ou do Norte europeu, sendo esta a principal razão pela qual não tem sido alvo de investimentos significativos por parte das administrações norte-americanas (Østhagen, 2020).

Mais recentemente, países como a China, a Índia, o Reino Unido, o Japão e a Coreia do Sul têm começado a evidenciar os seus interesses na região, que se prendem, designadamente, com questões relativas ao transporte marítimo e às pescas (Palosaari, 2012 apud Craig, 2016), apostando incrementalmente no exercício de influência sobre o Ártico (Murray & Nuttall, 2014). A China, procurando aumentar os seus hard e soft power, adotou uma estratégia que lhe tem vindo a permitir adquirir uma notável capacidade de influência económica e política sobre as mais variadas partes do mundo. Esta grande potência, que adquiriu o estatuto de observador no Conselho do Ártico em 2013, tendo acesso às suas reuniões e atividades, autodefinir-se-ia “near-Arctic state” num White Paper oficial publicado em 2018, documento onde, ao mesmo tempo em que atestava o seu respeito pelos direitos soberanos dos Arctic states, afirmava ter direitos legítimos no Ártico, entre os quais os de navegação, pesca e exploração de recursos naturais (Kopra, 2020). De modo a confirmar dita legitimidade e a sedimentar a sua posição, a China tem procurado envolver-se em acordos bilaterais e assumir um papel ativo na diplomacia do Ártico, aproximando-se dos Arctic states e dos atores não-estatais da região (Kopra, 2020).

No âmbito da famosa Belt and Road Initiative, o governo chinês pretende utilizar as rotas marítimas do Ártico, apelidadas de Rota da Seda Polar, como forma de reduzir a sua dependência de choke-points como o Estreito de Malaca; nesta senda, tem vindo a cooperar cada vez mais com a Rússia, país com uma localização essencial para a estratégia chinesa, dando azo a uma possível parceria económica entre ambos os Estados também no Ártico (Humpert, 2013). As pretensões de Pequim, aliadas à renovada competição russo-americana e à rivalidade sino-americana, acabaram por captar a atenção dos EUA que, atualmente, antecipam a probabilidade de conflitos em qualquer arena onde a China esteja envolvida (Chorush, 2020 apud Kopra, 2020); por outro lado, outros Arctic states temem que a influência e investimentos chineses na região possam acarretar consequências nefastas, minando os seus interesses (Kopra, 2019).

Estas crescentes desconfianças e tensões têm vindo a dificultar os esforços de promoção da cooperação por parte de organismos multilaterais como a ONU e o Conselho do Ártico, sendo que o diálogo com a China, o maior emissor de dióxido de carbono do mundo (Kopra, 2020), possui um caráter essencial no que toca à atenuação dos efeitos das alterações climáticas. Assim, o incremento da atividade militar e mesmo a retórica agressiva utilizada por vários dos atores intervenientes nesta região devem ser cuidadosamente analisados e interpretados, procurando, a todo o custo, evitar uma hipotética e perigosa corrida às armas no Ártico (Østhagen, 2020).

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The Arctic: icy periphery or geopolitical arena?

Throughout History, the Arctic, a region that represents about 4% of the Earth’s surface, with a span of about 20.000.000 square kilometers (Murray, 2014), has been commonly perceived by the public opinion as some sort of “no man’s land” (Stephen, Knecht & Bartsch, 2018), a frozen region on the planet’s geographical and political periphery. This perception does not correspond to the reality and, through a brief analysis of the evolution of Arctic geopolitics in recent years and of the motivations and interests of some of the main players of international relations, I aim to synthetize why.

We should, first of all, begin by identifying the mean actors, the ones who, due to their geographical location, have more evident interests in the region: Canada, Russia, the USA, Denmark, Iceland, Norway, Sweden and Finland. These states, called the Arctic states, are the constituent members of the Arctic Council, an intergovernmental forum created in 1996 through the Ottawa Declaration. This forum has promoted stability, cooperation, coordination and interaction among said states, the Arctic’s indigenous communities and other inhabitants of the region regarding common questions, namely the environmental protection of the Arctic and the promotion of sustainable development (Arctic Council Secretariat, 2020); however, questions in the realm of military security are out of the scope of the Arctic Council, according to the note on article 1 of the Ottawa Declaration.

Mainly after the end of the Cold War, and as phenomena such as global warming contributed to the melting of the ice caps and to the rise of the average level of sea water, the Arctic has become the paramount example of the harmful effects of climate change and of the need of putting effective containment measures in practice. However, this situation also has an economic side that might not be immediately intelligible on a first analysis. Climate change and the melting of the ice caps have facilitated the access to the region, allowing the creation of new maritime shipping lanes that could shorten the distance between Asia and Europe (Bye, 2018, p. 2) and, allied to technological developments, have potentially made the extraction of the Arctic’s abundant natural resources viable (Murray, 2014). As an example, according to the 208 U.S. Geological Survey, the Arctic could comprise a large portion of gas and oil undiscovered reserves (Gautier et al., 2009 apud Bye, 2018, p. 2), including around 30% of the world’s unexplored gas reserves and 13% of the unexplored oil supply, among many other valuable natural resources.

These factors have naturally captured the attention of several international actors such as states or multinational companies, contributing to promote the attractiveness of the region not only for the Arctic states.

After several years of cooperation, the evolution of the international status quo, marked by the deterioration of security on the European level and of the relations between some of the members of the Arctic Council, has sparked tensions that have been reflecting themselves recently in Arctic geopolitics. Therefore, we can assess that there is a significative potential for conflict, in this case extremely interconnected with the relations between these actors in other stages and with the consequences of climate change.

In the last few years, most of the Arctic states have been adopting a more assertive attitude regarding the Arctic. Although no state has sovereignty over the Arctic Ocean, part of the Exclusive Economic Zone of five of these states – Canada, Denmark, the USA, Norway and Russia – spreads through this Ocean, and all of them have already presented territorial claims over certain Arctic regions, in several cases incompatible with each other. The most striking example of this fiery behavior comes to us from Russia, who has been significatively increasing its presence and military activity in the region, establishing numerous military bases, financing missile defense systems and investing in the modernization of its North Fleet (Deyvatkin, 2018 apud Bye, 2018, p. 3).

This behavior happens mostly due to the fact that the Russian Federation understands the remaining Arctic states’ and other countries’ strategy of influence expansion in the Arctic as a threat to its homeland security and, at the same time, it seeks to regain and rebuild former-USSR’s military might; in order to attain this goal, Russia intends to take advantage of its undeniable predominance north of the Polar Arctic Circle. Besides that, Russia’s Arctic regions are particularly rich in mineral resources, such as zinc, copper, diamonds or gold, mainly located in the Kola Peninsula (Conley & Rohloff, 2015, p. 53).

Contrary to Russia’s position, the USA have generally kept a low-profile and discreet approach concerning the Arctic, not making evident efforts in order to put a specific strategy in motion. Although this attitude may seem odd, mostly due to the emphasis that both George W. Bush and Barack Obama had attributed to the Arctic’s importance, the truth is that the region has a far less crucial role in regard to the USA’s security than to Russia’s or Northern Europe’s. This is the main reason why the Arctic hasn’t been the destination of significant investments by North-American administrations (Østhagen, 2020).

Recently, countries such as China, India, the UK, Japan and South Korea have started to demonstrate their interests in the region, relating mostly to maritime transportation and fishing (Palosaari, 2012 apud Craig, 2016), while they increasingly bet on exerting influence over the Arctic (Murray & Nuttall, 2014). China, while aiming to increase its hard and soft power, has adopted a strategy that has been allowing Beijing to acquire a notable capacity of economic and political influence over the most varied parts of the world. This great power, who got the observer status on the Arctic Council in 2013, would self-define as a near-Arctic state in an official White Paper published in 2018; in this document, at the same time that China certified its respect for the Arctic states’ sovereign rights, the country also affirmed to have legitimate rights over the Arctic, among which the right to navigation, fishing and natural resources’ exploration (Kopra, 2020). In order to confirm such legitimacy and to consolidate its position, China has been trying to get involved in bilateral agreements and to take on an active role in the Arctic’s diplomacy, approaching to the Arctic states and to the region’s non-state actors (Kopra, 2020).

With the famous Belt and Road Initiative, the Chinese government aims to use the maritime routes of the Arctic, which Beijing calls “the Polar Silk Route”, as a way to reduce its dependence on choke-points such as the Strait of Malacca; in this endeavor, China has been progressively cooperating more and more with Russia, a country with an essential location in terms of the Chinese strategy – this could hint at another possible economic partnership between both states in the Arctic (Humpert, 2013). Beijing’s claims, combined with the renewed Russian-American competition and to the Sino-American rivalry, have eventually captured US’ attention, who currently anticipate the probability of conflict wherever China is involved (Chorush, 2020 apud Kopra, 2020); on the other hand, other Arctic states fear that Chinese influence and investments in the region might bring nefarious consequences, undermining their interests (Kopra, 2019).

These growing suspicions and tensions have been hampering efforts of cooperation promotion by multilateral organisms such as the UN and the Arctic Council, adding to the fact that dialog with China, the world’s biggest carbon dioxide emitter (Kopra, 2020), is essential in mitigating the effects of climate change. Taking all these factors into account, rising military activity and the aggressive rhetoric used by several of the region’s actors must be carefully analyzed and interpreted in order to avoid, at all costs, a hypothetical and dangerous arms race in the Arctic (Østhagen, 2020).

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Arctic Council Secretariat. (2020). The Arctic Council - About. Obtido em Outubro de 2020, de Arctic Council: https://arctic-council.org/en/about/

Bye, H.-G. (2018). National Interests and Security Policies in the Arctic Region among Arctic States. Tese de Mestrado, University of Denver, Faculty of the Josef Korbel School of International Studies , Denver.

Conley, H. A., & Rohloff, C. (2015). The New Ice Curtain - Russia's Strategic Reach to the Arctic. Center for Strategic & International Studies - Europe Program. Rowman & Littlefield.

Humpert, M. (13 de Novembro de 2013). The Future of Arctic Shipping – A New Silk Road for China? Obtido em Outubro de 2020, de The Arctic Institute - Center for Circumpolar Security Studies: https://www.thearcticinstitute.org/future-arctic-shipping-new-silk-road/

Kopra, S. (15 de Novembro de 2019). China in the Polar “Zone of Peace”. Obtido em Outubro de 2020, de EchoWall: https://www.echo-wall.eu/knowledge-gaps/china-polar-zone-peace

Kopra, S. (17 de Março de 2020). China and its Arctic Trajectories: The Arctic Institute’s China Series 2020. Obtido em Outubro de 2020, de The Arctic Institute - Center for Circumpolar Security Studies: https://www.thearcticinstitute.org/china-arctic-trajectories-the-arctic-institute-china-series-2020/

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Murray, R. W., & Nuttall, A. D. (2014). International Relations and the Arctic: Understanding Policy and Governance. Obtido em Outubro de 2020, de Cambria Press: https://www.cambriapress.com/cambriapress.cfm?template=4&bid=594

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Østhagen, A. (7 de Janeiro de 2020). The Nuances of Geopolitics in the Arctic. Obtido em Outubro de 2020, de The Arctic Institute - Center for Circumpolar Security Studies: https://www.thearcticinstitute.org/nuances-geopolitics-arctic/